Le statut de la fonction publique, aujourd’hui le code général de la fonction publique (ci-après CGFP), pose le principe central selon lequel seuls des fonctionnaires peuvent occuper des emplois permanents (art L. 311-1 du CGFP). De manière dérogatoire, le législateur a autorisé le recrutement sur de tels emplois, dans des conditions limitatives, aux agents contractuels, bien que celles-ci aient été récemment étendues par la loi du 6 aout 2019. Reste que le recours à des emplois contractuels demeure, en droit, une exception ( articles L. 332-1 à L. 344-5 du CGFP).
Le législateur a déterminé les hypothèses limitées et fixe des conditions drastiques pour la transformation des CDD en CDI. Lorsqu’une telle requalification n’est envisageable, en particulier parce que l’employeur n’était juridiquement pas en droit de recruter un agent contractuel sur un emploi déterminé, au regard des cas limitatifs prévus par le statut de la fonction publique ( ex : CAA Nancy, 4e ch., 22 sept. 2020, n° 18NC02567 ; CAA Versailles, 24 mai 2012, n° 10VE02963 ; CAA Marseille, 8e ch., 18 oct. 2019, n° 17MA02701), l’agent contractuel peut solliciter l’indemnisation des préjudices qu’il estime avoir subi à raison du recours estimé abusif à des CDD.
L’indemnisation du caractère abusif du recours aux CDD prend essentiellement deux aspects : l’indemnisation du préjudice moral et le versement d’avantages équivalents aux droits qu’auraient les agents en CDI, et donc le versement de l’indemnité de licenciement. Nous exposerons ici les conditions tenant à l’une et l’autre de ces possibilités après avoir exposé le principe même de l’indemnisation
LE PRINCIPE DE L’INDEMNISATION EN CAS DE RECOURS ABUSIF AUX CDD
Il ressort de l’interprétation de la directive 1999/70/CE du 28 juin 1999 retenue par la Cour de justice de l’Union européenne qu’il incombe aux Etats membres d’introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s’il ne le prévoit pas déjà, l’une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d’éviter qu’un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l’Etat membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs. Il en ressort également que le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d’agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective au sens de la clause mentionnée ci-dessus, y compris lorsque l’employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, et alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d’agents sous contrats à durée indéterminée. Toutefois, si l’existence d’une telle raison objective exclut en principe que le renouvellement des contrats à durée déterminée soit regardé comme abusif, c’est sous réserve qu’un examen global des circonstances dans lesquelles les contrats ont été renouvelés ne révèle pas, eu égard notamment à la nature des fonctions exercées par l’agent, au type d’organisme qui l’emploie, ainsi qu’au nombre et à la durée cumulée des contrats en cause, un abus.
Le juge administratif estime que les dispositions du statut de la fonction publique qui subordonnent la conclusion et le renouvellement de contrats à durée déterminée à une raison objective de la nature de celles auxquelles la directive renvoie ne font pas obstacle à ce qu’un renouvellement abusif de contrats à durée déterminée ouvre à l’agent concerné un droit à l’indemnisation du préjudice qu’il subit lors de l’interruption de la relation d’emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s’il avait été employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée. Il estime d’ailleurs qu’ il incombe aux juges du fond, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs, présente un caractère abusif, de prendre en compte l’ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d’organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.,,,b) (CE, 5e - 4e ss-sect. réunies, 20 mars 2015, n° 371664, Lebon T).
C’est ainsi que le juge administratif a considéré comme un recours abusif aux CDD :
- 56 CDD sur une période de 11 ans, pour l’exercice de fonctions d’agent d’entretien dans une commune, pour le remplacement momentané de fonctionnaires ( CAA Paris, 4e ch., 26 juin 2019, n° 18PA01755)
- Sur une période de 7 ans, la passation de trois contrats à durée déterminée, renouvelés à cinq reprises par avenants, pour des durées variant de trois mois à un an, « pour faire face à une vacance temporaire d’emploi » outrepassant la limite maximale de deux ans fixée pour ce type de recrutement » (CAA Lyon, 3e ch., 6 mai 2021, n° 19LY00687). Cette situation est proche de la vôtre.
- Sur une période de 11 ans la succession de contrats pour l’exercice de fonction d’agent d’entretien dans une commune ( CAA Versailles, 5e ch., 28 mars 2019, n° 16VE03427).
- La passation sur une période de 9 ans de 65 contrats de remplacement d’agent indisponibles (CAA Versailles, 7e ch., 17 oct. 2019, n° 18VE01948).
- La passation d’une succession de contrats sur le fondement de l’article 3-2 de la loi n°84-53( vacance temporaire d’emploi), sur une période de 12 ans, dépassant évidemment la durée limite de 2 ans prévue par l’article 3-2 (CAA Marseille, 9e ch. - formation à 3, 13 juill. 2016, n° 14MA01848 ; voir également : CAA Marseille, 7e ch. - formation à 3, 25 janv. 2019, n° 17MA03002).
II. LES PREJUDICES INDEMNISABLES
A supposer la responsabilité de l’administration pour recours abusif aux CDD admise par le juge administratif, l’indemnisation comprend deux composantes.
D’une part, le juge considère qu’il y a lieu d’indemniser l’agent contractuel en lui versant une indemnité équivalente à l’indemnité de licenciement à laquelle il aurait eu droit s’il avait été licencié d’un CDI. Sur ce point, chacun des décrets applicables aux agents contractuels des trois fonctions publiques déterminent les conditions dans lesquelles l’indemnité de licenciement est due ainsi que ses modalités de calcul (pour la fonction publique territoriale, voir les articles 43 et 44 du décret du 15 février 1988).
D’autre part, le juge peut considérer qu’il y a lieu d’indemniser le préjudice moral subi et les troubles dans les conditions d’existence dès lors que le requérant l’aura justifié, par la durée totale d’emploi, la nature des contrats passés, sa situation familiale, les difficultés qu’il aurait rencontré du fait de cette situation de précarité. En outre, il résulte d’un examen de la jurisprudence, qu’en moyenne, et compte tenu de la durée de recours abusif à des CDD, l’indemnisation du préjudice moral varie entre 1 000 et 4 000 euros pour une période d’emploi en CDD d’une dizaine d’année ( CAA Paris, 4e ch., 26 juin 2019, n° 18PA01755 ; (CAA Lyon, 3e ch., 6 mai 2021, n° 19LY00687 ; CAA Versailles, 7e ch., 17 oct. 2019, n° 18VE01948 ; CAA Douai, 2e ch., 16 févr. 2021, n° 19DA01642 ; CAA Lyon, 3e ch., 15 avr. 2021, n° 20LY01766 ; CAA Bordeaux, 3e ch. - formation à 3, 24 mai 2018, n° 16BX01184).
Dans l’hypothèse où vous seriez confronté à une décision de non renouvellement de contrat, et s’il s’avère que la requalification en CDI des CDD ( et donc la requalification en licenciement de la décision de non renouvellement), n’est pas envisageable, l’action indemnitaire pour recours abusif à des CDD est ouverte, dans la limite de la prescription quadriennale prévue par la loi ° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics.